2、单位制度。单位制度和属地制度,是中国的基本人口管理制度,每一个成年公民都要

　　接受单位和属地的双重管理。每一个成年公民都有一个单位,这个单位可以是企业、商店、学校、军队、生产队、党政机关、研究部门、文艺团体,等等。单位不仅能够影响其成员的职业、收入、住房、升迁以及生老病死等最重要的生活和工作,也负责对其成员进行政治教育、处罚、奖励和迁移。鉴于单位在中国社会生活中的极端重要性,许多学者直接将改革开放前的中国成年公民称为“单位人”;而在改革开放之前,证明单位“成员身份”(membership,又译“成员资格”、“成员权利”)的工作证是仅次于户口簿的重要身份证件。首先打破传统单位制的,也正是这场由劳动力流动引发的新移民运动。大量的农村劳动力进城打工经商,他们离开了原先在农村的单位———“生产队”,因而后者就难以对这些已经外出的成员实施有效管理。这些外出农民来到城镇后,要不根本就没有固定的单位,要不即便有相对固定的单位接收他们,也往往不能给予他们正式的成员身份,从而也就无法对他们进行有效的管理。与这种从“单位人”转变为“社会人”的情况相适应,改革开放后中国政府对传统的单位制进行了适时的改革,逐渐从以单位管理为重心转向以属地管理为重心。这一制度转变的标志,是1985年全国人大常委会正式颁布的《中华人民共和国居民身份证条例》,中国开始推行居民身份证制度。2003年,全国人大常委会又通过了《中华人民共和国居民身份证法》。居民身份证破天荒地取代户口簿和工作证,成为中国公民最重要的身份证件。

　　3、社区制度。在中国,除了单位管理外,每一个人都必须接受其户籍所在地的属地管理。对于那些没有单位的无业居民,属地是其惟一的管理单位。在城市,居民的属地管理制度就是街道和居民委员会制度,简称“街居制”。从法律上说,城镇的街道和居委会并不是一级行政管理机构,街道是区政府的派出机构,而居民委员会则是居民的自治组织。但事实上,它们履行着三种不同的重要职能,即行政管理、公共服务和居民自治。随着政府人口管理的重心由单位制逐渐转向属地制,传统的街居制面临严峻的挑战。一方面,原先由单位承担的部分人口管理职能转到街道,如属地成员的社会保险、就业、卫生、党务等,街道在维护社会秩序中的重要性变得更加突出;另一方面,街道面临着许多新的管理事务,其管理对象不再仅仅是户籍居民,还包括外来人口。在经济发达的沿海城市,一些街道的外来人口甚至大大超过了户籍人口。在1980年代末和1990年代初,一些城市开始试行街居体制的改革,出现了一些不同的街道管理模式。这些改革的总趋势,是将城市的街道变为社区,以社区作为城市管理的基本单位。同时,将社区的行政管理、公共服务和居民自治三种基本职能进行分离,设立不同的组织,履行不同的职能。在社区制度改革方面,北京的“鲁谷模式”和深圳的“盐田模式”具有一定的代表性(陈雪莲, 2007;侯伊莎, 2007)。

　　4、社会保障体制。改革开放前,中国基本上没有覆盖全社会的保障体系,低水平的社会

　　保障如就业保障、养老保障、医疗保障等,主要局限于有城镇户口的国家机关干部,以及国有和集体企业的正式职工。当大量的农村劳动力流入城镇后,以下两个方面的社会保障问题便开始变得十分突出:其一,城镇的新移民与原居民之间在社会保障方面存在着较大的不平等。例如,城镇职工可以普遍享受的就业、医疗、工作、生育和养老等基本保障,广大农民工却不能享受。其二,由于城镇的新移民没有任何社会保障,他们的基本生存权利经常受到威胁。这些状况,反过来又成为威胁城镇稳定和安全的重要因素,使得建立完善的社会保障体系成为政府的紧迫任务。从1990年代开始,国家相继颁布并施行了《劳动法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》、《劳动保障行政争议复议办法》、《职工带薪年休假条例》和《失业保险条例》等法律法规,力图为包括农民工在内的全体职工建立起失业保险、养老保险、医疗保险、生育保险、伤亡保险等基本的社会保障制度。可以说,新移民运动是促使中国建立和健全覆盖城乡全体居民的现代社会保险体制的重要动力之一。

　　5、选举制度。中国的改革开放过程,不仅是一个经济进步过程,也是一个政治进步过程。在民主选举方面, 1980年代以后有两个历史性的突破:一是县级以下的人民代表实行直接选举,二是在广大的农村推行村民自治,即由村民直接选举产生村的自治权威机构———村民委员会。然而,对于那些从乡村流入城镇的新移民来说,要真正实现这种来之不易的民主权利却有不少实际的困难。首先,他们长期外出,如果在选举日不回原籍地,那么就得放弃其选举权和被选举权。其次,在劳动和生活的城镇,他们又因为没有户籍而无权参加当地的民主选举。为了解决这些问题,一系列技术性的选举制度便应运而生。例如, (1)委托投票制度,它允许外出的居民可以依法委托他人代为行使投票权; (2)流动票箱,它可以方便那些因工作无法分身的选民投票; (3)社区选举制度,在外来移民集中的社区,赋予移民选举社区管理人员的权利;(4)流动党员管理制度,对移民中的中共党员实行临时的管理,保证这些党员有知情权、选举权和被选举权。

　　6、工会制度。中国的工会体制是党和国家创办的群众团体。它有双重的任务,既要代表党和政府对职工事务进行管理,又要代表职工为会员争取合法的权利。因此,传统的工会更多地被看作是一个准政府的管理机构而不是工人的维权组织。此外,改革开放前,中国只存在国有企业和集体企业,相应地,除了广大政府和事业机关的工作人员之外,只有集体企业和国有企业的工人才有资格加入工会。改革开放后,大量的私有企业、外资企业和合资企业开始出现,在东部沿海地区,私有经济的比重甚至超过了国有经济和集体经济。众多在私有企业、外资企业和合资企业工作的工人没有工会组织,政府原有的工会体制又没有保护农民工的职责。由此产生了这样一个严重困境:权利最需要受到保护的广大农民工,工会却不能为他们提供保护,应运而生的各种民间维权组织又得不到政府的认可。于是,农民工维权成为新移民运动带来的最急迫的社会政治问题之一。这一现实的困境促使国家大力改革传统的工会体制: 1992年,全国人大常委会颁布了新的《工会法》; 2001年,又对新的《工会法》做了重大修订。工会制度改革的重点,一是更加强调“维护职工合法权益是工会的基本职责”;二是开始将保护非公有企业职工,尤其是大量农民工的合法权益当作工会的重要职责;三是大力推动在非公有企业中组建工会组织。不难发现,新移民运动直接推动了中国工会制度的改革,作为新移民的“外来工”也是这一制度改革的最大受益者。

　　五、公民身份与公民权利的新解读

　　1978年以后的中国的改革开放过程,是一个在全球化背景下的现代化过程,或者说是现代化和全球化的双重过程。改革开放使大量人口迅速地从农村迁往城镇,并对其公民身份产生重大影响。中国的经验表明,不仅现代化过程会导致公民身份的变迁,全球化同样在很大程度上也重构着公民身份。前面谈到全球化的时候,主要是论述其对中国新移民运动兴起的影响,并没有谈到新移民的“公民身份”问题。我们从中国改革开放过程对其公民身份所带来的深刻影响中可以得出以下几点结论。

　　公民身份是公民权利的基础,但公民身份并不等于公民权利。公民身份是由国家法律规定的国民资格,它包括公民应当承担的义务和可以享有的权利。在通常情况下,公民身份是公民权利的前提。只有拥有公民身份的国民,才能享有国家规定的各种公民权利。但拥有公民身份并不意味着拥有公民权利。公民身份的同一性与公民权利的差异性之间存在着鸿沟。在现代民主政治条件下,国家的法律规定,每一个公民都拥有平等的公民身份,享受平等的公民权利。例如,《中华人民共和国宪法》规定,中华人民共和国公民在法律面前人人平等,每个年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权,享有言论、出版、集会、结社、游行、示威、信仰的自由,享有劳动权、休息权、社会保障权和受教育权。但事实上,法定的公民身份以及相应的公民权利,在农村居民和城镇居民之间就存在着较大的差别。与城镇居民相比,农民的劳动权、休息权、社会保障权、受教育权和选举权的实现程度要低得多。对于中国来说,努力消除不同社会阶层,尤其是乡村居民和城镇居民之间在公民身份和公民权利方面的差别,是社会进步的必然要求。成员身份是成员权利的前提,但每一个公民除了是国家的成员即国民外,还有其他的成员身份,如社区的成员、阶层的成员、社团的成员、俱乐部的成员等。不同的成员身份,通常享有不同的成员权利,最终会导致公民权利的差异。例如,中国的农民和市民都是中华人民共和国的公民,在法律上拥有同等的公民身份和公民权利。但农民是农村社区的成员,市民是城市社区的成员,他们的成员身份各不相同。城市社区的成员身份所享有的经济权益和政治权益,要多于乡村社区的成员身份。最终,作为公民的农民与作为公民的市民所拥有的公民权利事实上会有很大的差别。努力消除影响公民身份的成员身份差异,实现公民基本权利的平等,是政治进步的实质要求。

　　移民是实现公民身份变迁的直接动因。移民可以改变公民的成员身份和自己的社会身份。例如,从农民变为市民,从西部地区的居民变为东部地区的居民,从而享受因成员身份改变而带来的成员权利。通过改变公民身份和成员身份来增加自己的政治和经济权益,是移民的内在动因。从权利更少的社区流向权利更多的社区,是移民的基本规律。因而,大规模的移民通常会暴露出国民之间在成员身份、公民身份和公民权利方面存在的不平等。移民可以分成不同的类型,如自愿性移民和强制性移民。中国历史上的大规模移民都是强制性移民,改革开放以后的新移民运动则是自愿性的移民。只有自愿的移民才有利于全社会在成员身份、公民权利和公民身份方面的平等。在法律和制度上赋予公民自由迁徙的权利,是公民自愿移民的基本政治条件。没有自由迁徙的权利,就没有人口的自由流动,也就没有公民身份和公民权利的平等。