【内容提要】　中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益。海外利益保护已经成为当代中国对外关系中的一个重要问题。中国海外利益需要通过与国际体系的互动完善国际制度建设以及加强国家(外交)能力建设等手段来实施保护。在海外利益保护过程中，中国在国际体系中的位置、社会主义政治制度独特性以及国内政治经济体系消化外部压力的方式，促使中国形成与近现代西方国家海外利益保护不同的模式。

　　【关键词】　海外利益;外交能力;国际制度建设;中国模式

　　现代中国之一切问题，均是在世界范围内展开的。中国内部事件中的国际因素以及世界政治中的中国因素，已经内外联属、彼此交织，它既说明世界政治与经济对中国变迁产生显著的影响，也说明中国因素为世界政治与经济发展所不可忽略。中国海外利益就是改革开放30多年来中国与国际体系互动以及中国“走出去”战略过程中出现的一个新现象。改革开放30多年来，中国与国际体系的互动日益密切，中国与外部世界的关系发生了史无前例的变化，中国政府、企业、民间组织和公民的国际活动空间得到前所未有的拓展，延伸到海外的中国国家利益急剧扩大。这是改革开放以来——甚至可以说自近代以来——中国政治和外交中遇见的一个全新问题。中国急剧扩大的海外利益及其保护成为中国特色外交理论与实践中的新课题，本文试图对中国海外利益的概念、保护及其对中国外交理论的影响做一阐述。

　　一、中国海外利益概念

　　中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益。[1]这个概念包括三部分内容，下面逐一解释。

　　(一)行为主体的全球性联系

　　改革开放30多年来，中国政府、企业、社会组织和公民的国际活动空间得到了极大的拓展。如果从一般意义而非国际法意义上理解，这些行为者都是中国对外活动中的重要主体，在封闭的体系中，它们没有机会也不可能与外部世界产生社会和经济联系，但是在开放的体系中，情况就不一样了。这些主体的全球性联系表现在以下四个方面:

　　第一，政府。改革开放以来，越来越多的中国政府行政机构为了顺应国际合作，下设了与国际组织对口的职能机构，为了解决全球公共问题，增设了便于各国跨部门合作的国际协调机构。1978年以来，随着中国恢复、参加各种专门性国际组织，国务院下属部委为了更好地与这些国际组织开展合作，逐步设立了与这类国际组织对口的职能部门，这些部门一般被称为国际合作司。各个部委与在当今全球治理中发挥重要作用的专门国际组织互相对应、联系，例如，商务部与世界贸易组织、财政部与世界银行、卫生部与世界卫生组织、公安部与国际刑警组织等建立了密切的业务关系。由于议题的跨部门特性，部委下属的国际合作司还需要面对国内部门的协调以及国内部门与国际组织的协调问题。例如，国际司法协助就需要与国内的司法部、公安部及与此议题相关的部门展开配合和协调，卫生与食品安全则与卫生部、国家质量监督检验检疫总局(简称国家质检总局) 、环境保护部直接相关。此外，为了适应新兴的全球性公共问题，政府还需要增设新的部门以便于国际合作，例如，新近设立的环境保护部就反映了生态文明建设在国内政治和全球政治议程中的重要性。

　　中国政府下属部门为了适应国际合作，在国际合作中除了与对口的国际组织进行交流之外，与他国政府相应部门进行协调、合作的行为也在日益增加，这种现象被称为跨政府联系。[2] 有的时候，跨政府联系是为了执行中央政府的政策意志，例如，中国与东盟国家签署《中国- 东盟自由贸易区协定》以后，为了实现贸易自由化的目标，中国政府相关部门需要与东盟国家各个相关政府部门开展定期的联系。不过，有的时候，跨政府联系可能会偏离中央政府政策意志，有些下属部门为了实现部门利益，通过全球化提供的渠道，与他国相关部门形成跨政府联盟，以胁迫各自中央政府实行有利于实现其部门利益的政策，此种现象虽不普遍，但应该引起重视。中国政府机构的全球和跨国协调是改革开放以来的新现象，它反映了中国参与国际体系以后，国际合作在行政部门(不局限于行政部门，广义上还包括立法与司法部门)职能范畴中的扩大以及地位的上升。于外交而言，这种变化告诉我们，对外关系现在绝非只是传统的外交部的工作所能涵盖的，实际上，随着中国与世界关系的深入变化，立法和行政部门都广泛地、不同程度地卷入到对外关系进程中，成为国家大外交大外事的组成部分。

　　第二，地方。地方特别是沿海省份的国际化以及与改革开放同步的快速城市化进程(包括大城市带) ，使这些地区成为中国全球联系的前沿地带。中国地方的国际化产生这样几个效应:第一，通过全球联系产生的税费收入成为越来越多的地方政府财政收入的重要来源，从而激励地方扩大内外投资和贸易。第二，地方国际化将地方推到中国对外关系的前台，地方政府国际行为(招商、投资、友好城市交流、地方企业“走出去”等行为)的增加是对中央政府外交行为的重要补充。第三，随着地方国际化从沿海向内地和沿边的推进，中国沿边省份、自治区逐步融入到次区域一体化的进程中，它们与邻国之间的次区域经济合作(例如，泛天山贸易区、图们江经济开发区、西南地区省份参与的大湄公河计划等)成为世界地缘经济中的一种重要合作形态，也是中国通过经济途径消弭中国与邻国政治纷争的重要手段之一。[3]地方的全球联系是全球化时代政治学研究中出现的一个新问题，需要我们注意的是，地方作为利益主体之一，在对外交往中也会产生地方的海外利益问题，这一点对于经济发达省份来说尤为如此。

　　第三，企业。贸易和投资是促进中国全球联系的黏合剂，这其中，企业无疑是最重要、最关键也是能量最大的主体。外国跨国公司在中国的投资和贸易以及国有企业和民营企业海外投资贸易，使中国与外部世界以国际合约形式表现出来的利益紧密联系。截至2007年底，中国近7 000家境内投资主体在全球173个国家(地区)设立的境外直接投资企业超过1万家;对外直接投资累计净额(简称存量)为1 17911亿美元，其中非金融类为1 011. 9亿美元，占存量总额的85. 8% ，金融类为167. 2亿美元，占14. 2%。从2007年对外直接投资主体的数量分布来看，国有企业占整个境内投资主体的绝对比重，私营企业占对外投资的主体数量的11%;在非金融类对外直接投资主体中， 中央企业及单位仅占1013% ，各省、市、自治区的投资主体占了89. 7%。[4]

　　四，社会组织和公民。改革开放30多年来，经济改革扩大了企业和个人进入市场的权利，而市场经济的发展慢慢带来社会阶层结构和利益主体的多元变化， 培育了一个受惠于改革开放的新阶层——中产阶层。根据2002年的一项研究，中国中产阶层人数达到8 000万人以上，主要由私营企业主、党政干部和知识分子、高技术工作者、外企白领、企业管理者等组成。[5] 此外，如王绍光在《中国的社团革命》一文中所揭示的，到2003 年底，不包括不少于10万家的虚拟网络电子系统公告牌(BBS)社团，中国的民间注册社团为142 000家， 2001年中国有近24%的人参与了社团。[6] 更为重要的是，越来越多的中国民间社团(尤其是环保、公共卫生、科学组织等)开始走出国门，成为全球社团网络中的一员。日益壮大的中产阶层，其消费、旅游、观念以及其国际主义价值取向，促进了中国与外部世界公民间的沟通与理解，而随着社会多元化的发展，民间组织的国际交流也构成了中国全球联系的重要纽带之一。

　　最后值得一提的是，中国参加了越来越多的国际制度，并且在很多情况下是以国内立法形式确保了对国际制度的承诺和遵守，通过国际制度(传授与学习) ，中国与外部世界的联系日益制度化。中国与世界日益相互依赖的关系正在通过国际制度表现出来:首先，通过国内立法活动，国际规范和规则在中国国内得到内化，借助国际制度以促进国内变革的效应显著。其次，随着中国全球联系范围的扩大，中国海外利益更多地通过国际合约形式体现出来，并通过国际合约得以保护。最后，中国制定规则能力的提高以及在国际组织中影响权重的上升，使中国有机会将自己对世界的理解贯彻到修订国际规则的实践中。

　　(二)在中国主权管辖范围以外存在的海外利益

　　国家利益既存在于一国主权管辖范围之内，也存在于一国主权管辖范围之外。在全球经济相互依赖状态下，无论国家大小，都拥有存在于主权管辖范围以外的国家利益，但是，对具有地区和全球影响力的大国来说，海外利益格外突出，也极其重要。存在于主权管辖范围以外的国家利益包括两部分:第一，存在于其他主权国家管辖范围内的利益，例如，金融和非金融类投资、企业股份、外交官及本国公民因旅游、商务等需求而在当地产生的人权(人身和财产安全)保护问题等。第二，国家在公海、外太空、极地等场所从事合法的科学探索或者经济活动所存在的利益。例如，悬挂本国国旗的商船在公海航行，其利益可能会受到海盗袭击的威胁;再比如，一国在公海进行科学考察，但是该活动受到敌对国家或者其他行为主体侵扰、破坏，这类利益并不存在于任何国家主权管辖范围之内，但是它也属于国家海外利益的一部分。一般来说，前种形态存在的利益受到当地国法律的承认和保护，后种形态存在的利益受到国际法越来越多的保护。

　　存在于他国主权管辖范围内以及国际公共活动空间的中国海外利益，会受到以下几个因素的威胁，依据威胁程度的轻重，可依次分为七类:第一，国际体系出现体系性战争。第二，中国海外利益所在国卷入战争状态，直接威胁到中国合法利益存在。第三，一国出现国家失败，纲纪崩溃，陷入无政府混乱状态。这类现象在当代国际政治中并不少见，我们已经、正在以及将要目睹一些地区出现的国家失败现象，严重威胁到中国在此境内存在的利益。第四，国家政权出现更迭，政府立场出现一百八十度转弯，例如，对外国资产的征管和没收行为，威胁到业已存在的中国海外利益的连续和维持。第五，由于西方国家党派政治轮替，间歇性地出现不利于中国海外利益的法律、政策和行为。第六，以社会行为(如种族主义、反华主义等)表现出来的针对中国海外利益的有组织犯罪和暴力侵害。第七，国际公共活动空间或者国家间司法合作模糊地带广泛存在的国际有组织犯罪活动，对中国海外利益的威胁。

　　值得注意的是，上述海外利益威胁程度是以“直接侵害”为判断标准的，很多时候，可持续的海外利益受到隐性的不平等的贸易保护主义伤害，虽不直接和明显，却也不容小视。在开放的国际体系中，国家之间非关税壁垒的程度会影响到贸易利益的对等实现程度，进而产生海外利益的可持续性;在趋向封闭的国际体系中(如经济危机或战争) ，日趋严重的贸易保护主义会直接影响海外利益的可持续发展。这点应该值得关注。

　　(三)主要以国际合约形式表现出来的海外利益[7]

　　海外利益主要是通过国际合约形式表现出来的国家在海外的利益。之所以强调海外利益的国际合约属性，目的在于突出海外利益的合法性和正当性，便于国家通过多边国际合作对海外利益进行管理。如前所述，海外利益存在的前提是合乎所在国法律或者国际法，为便于国际合作的开展，各国间相互纠缠、相互依赖的这类利益，需要得到东道国的法律或者国际法的保护。历史上，强权国家通过威胁、战争等手段改变他国意志，胁迫弱国签订不平等条约，以扩大其在弱小国家的利益存在。这类利益存在尽管也以合约形式表现出来，但是它违背了自愿、平等、谈判、同意的合约精神，因此，它们不属于正当的海外利益。此外，合约是与合法的具有行为能力的缔约主体订立的，也是有效合约和正当合约的前提。

　　以国际合约形式表现出来的中国海外利益极为广泛，粗做梳理，它们主要包括六个方面: [8]第一，存在于境外的受到国际公约保护的中国外交官和驻外机构财产。第二，涉及海外中国人人身和财产安全方面的人权。第三，中